Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «77. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ». Если у Вас нет времени на чтение или статья не полностью решает Вашу проблему, можете получить онлайн консультацию квалифицированного юриста в форме ниже.
Земельное законодательство выделяет в самостоятельную категорию, земли особо охраняемых территорий и объектов, на которых располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, рекреационное, эстетическое и оздоровительное значение. Это — не затронутые хозяйственной деятельностью участки природы, сохранившие первозданную красоту, уникальные ландшафты, лесные массивы, выходы горных пород, экосистемы, имеющие ценность в качестве среды обитания редких и исчезающих видов животных и растений, природные объекты — свидетели исторических событий, места отдыха граждан.
Общие черты правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов
Земли особо охраняемых территорий и объектов — составная часть охраняемых природных комплексов наряду с находящимися в их пределах растительностью, водными объектами, животным миром. Правовое регулирование использования и охраны земель и других природных объектов таких территорий осуществляется взаимосвязанно в интересах охраны целостной экосистемы.
Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов определен не только в земельном, но и в заповедном законодательстве, включая федеральные законы от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».
Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов
В постановлении Правительства России от 26 декабря 2001-го г., посвященном особо охраняемым геологическим объектам с научным, культурным, эстетическим, санитарно-оздоровительным и иным значением, устанавливается, что геологические объекты с научным, культурным, эстетическим, санитарно-оздоровительным и иным значением относятся к особо охраняемым геологическим объектам в порядке и на условиях, установленных законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Помимо этого, во множестве субъектов России действуют региональные законы об ООПТ, воспроизводящие вышеназванные и вводящие дополнительные разновидности особо охраняемых территорий. Сюда относятся:
- территории с охраняемым ландшафтом;
- памятники ландшафтного искусства;
- природно-охраняемые объекты городских комплексов (к примеру, городские леса, парки, зеленые зоны в населенных пунктах, памятники садового и паркового искусства и пр.);
- природные резерваты;
- геолого-охраняемые объекты;
- лесные парки;
- природные эко-тропы;
- резервные территории;
- зоны покоя и пр.
Земельные участки из этой категории земель могут изыматься или ограничиваться в гражданском обороте или находиться в свободном обороте при условии соблюдения общих требований, предусматриваемых земельным законодательством.
В соответствии с СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 «Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов» в отношении стационарных передающих радиотехнических объектов (ПРТО), работающих в диапазоне частот 30 кГц – 300 ГГц, в целях защиты населения от воздействия электромагнитных полей (ЭМП), создаваемых антеннами ПРТО, помимо СЗЗ устанавливаются зоны ограничения с учётом перспективного развития ПРТО и населённого пункта.
Зона ограничения представляет собой территорию, на внешних границах которой на высоте от поверхности земли более 2 м уровни ЭМП превышают ПДУ по п.п. 3.3 и 3.4 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 (таблица предельно допустимых уровней ЭМП для населения, условия при одновременном облучении от нескольких источников).
Внешняя граница зоны ограничения определяется по максимальной высоте зданий перспективной застройки, на высоте верхнего этажа которых уровень ЭМП не превышает ПДУ по п.п. 3.3 и 3.4 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03.
Зона ограничения, как и СЗЗ, устанавливается Роспотребнадзором.
Зона ограничений не может иметь статус селитебной территории, а также не может использоваться для размещения площадок для стоянки и остановки всех видов транспорта, предприятий по обслуживанию автомобилей, бензозаправочных станций, складов нефти и нефтепродуктов и т. п.
Статус особо охраняемых природных территорий регулируется Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – закон № 33-ФЗ). При этом необходимо различать:
1) сами особо охраняемые природные территории;
2) охранные зоны таких особо охраняемых природных территорий.
В соответствии со ст. 105 ЗК РФ к ЗОУИТ относятся только охранные зоны особо охраняемых природных территорий (вероятно, по логике законодателя, в данном случае ЗОУИТ является территория, устанавливаемая в связи с существованием определённого объекта, но не сама территория такого объекта, что не отменяет необходимость соблюдения специального режима в границах самого объекта). Правовой режим самих особо охраняемых природных территорий устанавливается путём т. н. зонирования (п. 14 ст. 2 закона № 33-ФЗ в ред. законов № 342-ФЗ и № 505-ФЗ):
- основные (а также при необходимости вспомогательные) виды разрешённого использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяются положением об особо охраняемой природной территории; в случае зонирования особо охраняемой природной территории основные и вспомогательные виды разрешённого использования земельных участков предусматриваются положением об особо охраняемой природной территории применительно к каждой функциональной зоне особо охраняемой природной территории;
- в случаях, если разрешённое использование земельных участков в границах особо охраняемой природной территории допускает строительство на них, в положении об особо охраняемой природной территории устанавливаются предельные (максимальные и (или) минимальные) параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов;
- положения об особо охраняемых природных территориях, которые утверждены до 01.09.2018, должны быть приведены в соответствие с требованиями закона до 01.07.2020;
- до установления в положении об особо охраняемой природной территории видов разрешённого использования земельных участков, предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, но не позднее 01.07.2020 указанные виды разрешённого использования, параметры определяются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления, в ведении которых находится особо охраняемая природная территория (п. 6 ст. 26 закона № 342-ФЗ);
- в случае включения населённых пунктов в состав особо охраняемых природных территорий в соответствии со ст. 3.1 закона № 33-ФЗ виды разрешённого использования и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства устанавливаются ПЗЗ.
Такое определение ограничений в границах особо охраняемых природных территорий путём установления видов разрешённого использования и предельных параметров не следует путать с градостроительным зонированием (в силу п. 6 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель особо охраняемых природных территорий). В данном случае речь идёт просто о способе установления ограничений деятельности в границах особо охраняемой природной территории.
Государственные природные биосферные заповедники
Каждой категории особо охраняемых территорий Федеральный закон РФ № 33 отвел по разделу. При этом биосферным заповедникам посвящена всего одна статья (ст. 10).
Это позволяет с уверенностью утверждать, что категории «природные заповедники» и «биосферные заповедники» соотносятся как общее и частное. Биосферными признаются заповедники, включенные в международную систему биосферных резерватов на основании программ под эгидой ЮНЕСКО.
Цель учреждения биосферного заповедника:
- поддержание природных экосистем в неизменном виде;
- сохранение биоразнообразия и генофонда соответствующего региона;
- мониторинг состояния окружающей среды в пределах заповедника и вблизи него.
Биосферные заповедники могут включать полигоны. По общему правилу для их создания используют примыкающие к заповеднику участки. В некоторых случаях под полигоны отводят часть заповедной территории. Биосферные полигоны используются для:
- научных исследований;
- экологического мониторинга;
- апробации и внедрения методик щадящего природопользования.
Правовой режим полигона определяется Положением о биосферном заповеднике. Он может быть дифференцированным и подразумевать разрешение на некоторые способы хозяйствования.
Для организации физкультуры и познавательного туризма допускается размещение на территории биосферных полигонов объектов капитального строительства и сопутствующей инфраструктуры.
Национальные и природные парки
Правовой статус парков как природных комплексов общефедерального значения регламентирован разделом III Закона РФ № 33-ФЗ. Хозяйственная деятельность в национальных парках ограничена, тогда как в заповедниках она запрещена.
На территорию национальных парков допускаются туристы, хотя их количество и уровень антропогенной нагрузки в целом регулируются. Ключевые задачи национальных парков определяются соответствующим индивидуальным административным актом и могут включать:
- апробацию новых научных методов природоохраны;
- восстановление историко-культурных объектов;
- поддержание в неизменном виде эталонных либо уникальных природных объектов, участков;
- регулирование туризма и рекреации;
- осуществление экологического мониторинга.
В число национальных парков включают территории, на которых расположены комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность.
Природные ресурсы и недвижимость, расположенные на территории национальных парков, по общему правилу признаются федеральной собственностью.
Администрацией природного парка может быть принято решение о выделении служебных наделов сотрудникам национальных парков.
Земли рекреационной зоны могут передаваться в аренду частным лицам для организации физкультурно-оздоровительной деятельности и спортивных мероприятий.
Для национальных парков характерно функциональное территориальное деление. Правовой режим участка зависит от принадлежности к той или иной зоне. Перечень зон согласно ст.15 Закона РФ № 33:
- заповедная, в пределах которой всякая хозяйственная деятельность запрещена;
- особо охраняемая, используемая для познавательного туризма;
- рекреационная, среди прочего может вмещать объекты туристской индустрии, музеи;
- охраны объектов культурного наследия, может дополнительно использоваться для рекреации;
- хозяйственного назначения;
- традиционного экстенсивного неистощительного природопользования коренных малочисленных народов.
Посещение национальных парков лицами, не являющимися сотрудникам администрации парка или представителями контролирующих госструктур, возможно с письменного разрешения компетентного органа. С туристов и других частных лиц взыскивается плата.
В отличие от национальных, природные парки признаются особо охраняемыми территориями регионального значения. Земли особо охраняемых природных территорий этого вида и расположенные на них объекты признаются региональной собственностью.
Состав земель особо охраняемых территорий и объектов
К землям, отнесенным к особо охраняемым территориям и объектам, причисляют земельные участки, имеющие особые природоохранные, историко-культурные, научные, рекреационные, эстетические, оздоровительные и другие значения.
Такие земли могут быть выделены отдельным решением госорганов для применения в экологосоциальных направлениях:
- Обеспечения сохранности и улучшения ситуации с окружающей средой;
- Организации охранного процесса и воспроизводства ресурсов природы;
- Удовлетворения нужд граждан в местах для их отдыха;
- Обеспечения сохранности исторического и культурного наследия.
Земли, отнесенные к территориям и объектам с особо охраняемым статусом, представляют собой отдельную земельную категорию.
С учетом характера применения и поставленных перед такими землями задач, они могут подразделяться на такие виды:
- Естественные территории с особо охраняемым статусом, включительно с курортами и местностями лечебно-оздоровительного характера;
- Территории, имеющие природоохранное значение;
- Рекреационное значение;
- Территории исторического и культурного значения;
- Другие территории, имеющие статус особо ценных, определенные ЗК РФ и нормативными актами.
Кроме указанных выше и других предусмотренных законами разновидностей земель особо охраняемой категории, Земельным кодексом РФ установлено, что к таким могут быть также отнесены территории в пределах городского леса, парка, охраняемой береговой полосы, станций биологического направления, микрозаповедников и прочего.
Категории и виды особо охраняемых природных территорий
В России возможно существование ООПТ общефедерального, регионального и местного значения. Соответственно, они могут находиться в ведении центрального правительства в лице Минприроды и его органов, региональных властей или муниципалитетов.
Состав земель особо охраняемых территорий согласно п. 2 ст. 2 Закона РФ № 33-ФЗ:
- природные, в том числе биосферные, заповедники;
- национальные парки;
- природные парки;
- природные заказники;
- памятники природы;
- дендропарки, ботанические сады.
Категория и правовой режим земель особо охраняемых природных территорий устанавливается при учреждении ООПТ. Компетентные органы принимают во внимание экологическое значение соответствующей территории для сохранения биоразнообразия, а также наличие в его границах:
- естественных и окультуренных ландшафтов, имеющих особую научную или эстетическую ценность;
- геологических, минералогических и палеонтологических объектов;
- уникальных природных комплексов или одиночных объектов, представляющих научный интерес.
Номинально перечень категорий ООПТ закрытым не является. Ст. 2 вышеназванного Закона № 33-ФЗ оговаривает возможность установления категорий, отличающихся от вышеперечисленных. Понятие и состав земель особо охраняемых территорий могут детализироваться на региональном уровне.
Таким образом, ООПТ общефедерального значения создаются в одной из форм, прямо предусмотренных законом. ООПТ регионального и местного значения могут существовать в формах, предусмотренных законодательством соответствующего региона.
Категории и виды особо охраняемых природных территорий находятся в непосредственной связи:
- заповедники и национальные парки признаются природным территориями общефедерального значения;
- природные парки – ООПТ регионального значения;
- заказники, памятники природы, дендропарки и ботанические сады могут быть отнесены к ООПТ общефедерального или регионального значения.
Категория ООПТ при определенных условиях может изменяться. Так, при наличии заключения государственной экологической экспертизы заповедник может быть переведен в статус национального парка (п. 2 ст. 14 Закона РФ № 33-ФЗ).
Земельные участки, ограниченные в обороте и изъятые из оборота
Оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и положениями Земельного кодекса РФ.
Под оборотоспособностью принято понимать возможность свободного отчуждения земельного участка или его перехода от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследования, реорганизации юридического лица) либо иным способом, если земельный участок не ограничен в обороте (ст. 129 Гражданского кодекса РФ).
Земельный кодекс РФ, исходя из специфики земли как особого природного объекта, предусматривает особые условия вовлечения земельных участков в гражданский оборот, и, следовательно, возможности приобретения вещных и иных прав на такие участки.
Все земельные участки, в отношении которых существуют ограничения оборота, подразделяются на два вида.
К первому виду относятся земли, изъятые из оборота. Они не могут предоставляться в частную собственность и быть объектами гражданско-правовых сделок.
Ко второму виду отнесены земли, ограниченные в обороте. Эти земли также не передаются в частную собственность, однако возможны исключения из этого правила, которые могут быть установлены федеральными законами. Государство и муниципальные образования в качестве собственников ограниченных в обороте земельных участков вправе совершать с ними только те виды гражданско — правовых сделок, которые направлены на передачу прав пользования (например, договор аренды или безвозмездного пользования).
Состояние данных земель не может оставаться без изменений. Со временем некоторые из них могут утратить свою первоначальную ценность, из-за которой они и выделены в охраняемую категорию. Например, изменение климата может привести к утрате полезных свойств курортной зоны.
Поэтому перевод такой земли в другую категорию возможен, это предусмотрено законодательством. Для перевода должно быть серьезное обоснование и результат государственной экспертизы, которая подтверждает утрату ценных качеств.
Также может быть переведена в категорию Оопт и земля из категории, например, населенных пунктов или лесного фонда. Благоприятный климат, здоровая атмосфера могут способствовать выведению части лесного массива в зону лечебно-оздоровительную. Как правильно осуществить такой перевод?
- В исполнительный орган местной или государственной власти подается ходатайство о переводе земли в другую категорию.
- К нему нужно приложить несколько важных документов, среди которых — копия документа, удостоверяющего личность, выписка из ЕГРН. Лицо физическое подает еще выписку из ЕГРИП, юридическое — выписку из ЕГРЮЛ.
- Обязательный документ — заключение государственной экологической экспертизы.
- Если у участка есть владелец, он должен дать свое письменное согласие на осуществление перевода земли.
- Ходатайство рассматривается, потом выносится по нему решение. Если ответ отрицательный, заявителю должен быть выдан акт об отказе, потом на его основании можно подать жалобу в суд.
- Перевод земли должен быть зарегистрирован в кадастровой службе.
Дендрологические парки и ботанические сады
Понятие особо охраняемых природных территорий этого вида содержит ст. 28 Федерального закона РФ № 33-ФЗ. Они определяются как природоохранные госучреждения, созданные для формирования коллекций живых растений и поддержания биоразнообразия.
Дендрарий представляет собой территорию, специально отведенную под культивацию в открытом грунте деревьев, кустарников и лиан. Древесная растительность размещается согласно определенной системе, например, по географическим, систематическим или декоративным признакам. Примыкающая к дендрарию зона, предназначенная для отдыха и рекреации, именуется дендропарком.
Имущество, находящееся на территории дендропарков и ботанических садов, ограничено в гражданском обороте. Управление дендропарками и ботаническими садами может обеспечиваться органами государственной власти федерального уровня, их бюджетными учреждениями, научно-исследовательскими учреждениями и профильными ВУЗами.
Как можно использовать земли запаса
Земли государственного запаса — участки, назначение которых еще не определено.
В основном эти земли сосредоточены в Сибири, на Крайнем Севере и Дальнем Востоке. Их суммарная площадь — около 100 млн гектаров. В категорию запаса могут перейти деградирующие или загрязненные сельскохозяйственные угодья.
Земли запаса находятся в собственности у государства. Чтобы приобрести и начать использовать такой земельный участок, нужно изменить его категорию. Для этого необходимо предоставить в местные органы власти «Акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию».
Документ должен содержать:
- основания для изменения категории;
- границы, площадь, кадастровый номер и описание местоположения;
- название текущей и будущей категории.
Поменять категорию земли запаса легче, чем любой другой земли.
Земли особо охраняемых территорий
Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядок использования и охраны земель, особо охраняемых территорий федерального значения устанавливаются Правительством РФ на основании ФЗ.
Свое влияние на правовой режим этих земель оказывает и общая нестабильность современного земельного законодательства.
Земельные участки из этой категории земель могут изыматься или ограничиваться в гражданском обороте или находиться в свободном обороте при условии соблюдения общих требований, предусматриваемых земельным законодательством.
Градостроительное же законодательство рассматривает земли как территорию развития, а не охраны, а с учетом того что значительная часть земель особо охраняемых территорий и объектов находится на землях населенных пунктов, реализация отдельных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — Градостроительный кодекс) создает реальную угрозу утраты земель с особым правовым режимом.
По этому, для охраны окружающей среды, а также передачи наследия в области природной среды государством создаются территории и объекты земельного права, обладающие правовым статусом. Общественная потребность выделения данной категории территорий и объектов для особой охраны определяется рядом причин и интересов.
Земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы, могут быть изъяты у собственников этих участков, землепользователей, землевладельцев.
Определением Верховного Суда РФ от 18.11.2009 № 8-Г09-33 рассмотрено дело о признании недействующим постановления Правительства Ярославской области, согласно которому часть земель особо охраняемой природной территории была выведена из его состава.
На землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Земли природоохранного назначения
Особый правовой режим использования земель природоохранного назначения устанавливается федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Правовой режим земель природоохранного назначения связан с ограничениями или запретами тех видов деятельности, которые несовместимы с основным назначением земель природоохранного назначения. Особенность регулирования использования таких земель заключается в том, что на землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель. Земельные участки в пределах земель природоохранного назначения не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
К землям природоохранного назначения относятся земли:
- 1) запретных и нерестоохранных полос;
- 2) занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий);
- 3) иные земли, выполняющие природоохранные функции.
Земли рекреационного назначения
Землями рекреационного назначения признаются земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности, а также земли пригородных зеленых зон.
Правовой режим земель рекреационного назначения характеризуется определенного рода запретами и ограничениями хозяйственной и иной деятельности. На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению. Земли рекреационного назначения выделяются по решению органов исполнительной власти субъектов РФ.
К землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан.
В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. Использование учебно-туристических троп и трасс, установленных по соглашению с собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, может осуществляться на основе сервитутов. При этом земельные участки из земель рекреационного назначения не изымаются из использования.
В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
В составе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду.
К землям рекреационного назначения относятся также земли пригородных зеленых зон. Пригородными зелеными зонами признаются земли за пределами городской черты, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. Пригородные зеленые зоны являются разновидностью земель рекреационного назначения. Особенности правового режима пригородных зеленых зон обусловлены их непосредственной близостью к городу.
В пригородных зеленых зонах запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Размеры зеленых зон зависят от величины городов, для которых они создаются.
Земли в пределах пригородных зеленых зон городов не изымаются, а ограничение режима использования сводится к запрету хозяйственной деятельности, отрицательно влияющей на выполнение экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций.
На землях рекреационного назначения в целом также запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению.